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<H2>A proteção social na arena das políticas públicas no Brasil: Impasses e dilemas da inspeção do trabalho </H2>
<Sect>
<H4>Celso Amorim Salim </H4>
<P>Professor da Fundacentro </P>
</Sect>
<Sect>
<H4>Filipe Colares Nascimento </H4>
<P>Auditor-fiscal do Ministério do Trabalho </P>
<P>Este artigo debate o papel da inspeção do trabalho brasileira como instrumento do Estado para a proteção social do trabalho e traz em seu lastro o embate conservador pela redução de direitos trabalhistas. As reformas administrativas dos ministérios do Trabalho, Previdência e Fazenda em 2016 também expõem questões sobre políticas públicas que delimitam a atuação da inspeção do trabalho, antepondo-lhe impasses e dilemas cruciais. Nesse sentido, discutem-se suas perspectivas de curto prazo, considerando a atuação de outros atores sociais na proteção da saúde e segurança do trabalhador. Palavras-chave: proteção social do trabalho, inspeção do trabalho, políticas públicas, saúde e segurança do trabalhador, direitos trabalhistas </P>
<Sect>
<H4>Introdução </H4>
<P>Social Protection in the Public Policy Arena in Brazil: Impasses and Dilemmas of the Labor Inspection discusses the role of the Brazilian labor inspection as an instrument of the state for the social protection of workers. However it faces the nowadays conservative struggle for the reduction of labor rights. The administrative reforms of the ministries of Labor, Welfare and Finance in 2016 also expose public policy issues that limit the performance of labor inspection, putting impasses and crucial dilemmas on it. In this sense, its shortterm perspectives are discussed, considering the performance of other social actors in the protection of workers' health and safety. Keywords: social protection of labor, labor inspection, public policies, health and safety at work, labor rights </P>
<P>Recebido em: 27/06/2017 Aprovado em: 22/11/2018 </P>
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N</Figure>
o âmbito das políticas públicas, a inspeção do trabalho, criada para ter um papel fundamental na proteção social do trabalho, com trajetória interconectada às mudanças na estrutura produtiva nacional e à sua miríade de ocupações, antes mesmo de se tornar mais abrangente na universalidade de ações depara-se, hoje, com os impactos inerentes às vicissitudes presentes na dupla face da crise atual: política e econômica. Sintomaticamente, na competição por recursos públicos, a inspeção do trabalho tem tido dificuldades que reduzem a efetividade de suas atribuições e se somam à dimensão de seu quadro funcional e à estrutura de sua base operativa. </P>
<P>Contudo, a instituição da Estratégia Nacional para Redução dos Acidentes de Trabalho 20152016 pelo Ministério do Trabalho (BRASIL, 2015a), em sequência à Política Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho, estimulando as ações interinstitucionais dos órgãos estatais de atuação na saúde e segurança no trabalho (SST), sinalizou novas perspectivas quanto ao seu protagonismo na arena das políticas públicas, não obstante os impactos da recessão econômica e da </P>
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<P>DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social – Rio de Janeiro – Vol. 12 – no 1 – JAN-ABR 2019 – pp. 151-169 </P>
<P>reconfiguração da economia mundial, cujos reflexos sobre ações para a proteção à vida dos trabalhadores e às condições de seu trabalho não podem ser minimizados. </P>
<P>Segundo Mannrich (1991), todas as normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) pressupõem que a inspeção do trabalho organizada em suas nações-membro seja sempre estruturada sob uma autoridade única e centralizada, ou seja, como aparato de Estado, ainda que historicamente contextualizada, de acordo com as relações e formas de poder (GUICHAUD, 1984). </P>
<P>Tal forma moldou a instituição do Sistema Federal de Inspeção do Trabalho (SFIT) no Brasil de 1945 a 2010, porém com base em um perfil mais conciliador da própria inspeção das condições de SST nos estabelecimentos visitados. Destarte, o empregador era previamente alertado a se adequar à legislação trabalhista, para, após comprovada persistência da conduta ilegal do patrão, a inspeção do trabalho, com seus agentes, entrar em ação (FILGUEIRAS, 2012). De fato, o inspetor do trabalho, assim denominado o auditor-fiscal do trabalho antes de 2000, limitava-se a fornecer um prazo ao patrão negligente e este ficava, a princípio, livre de penalização pecuniária ou judiciária decorrente do desrespeito às normas de SST. Aparentemente, essa metodologia atingia certa parcela de empregadores potencialmente desconhecedora de suas obrigações trabalhistas. Todavia, outrora estruturante das ações fiscalizatórias, esse perfil passa por mudanças no tempo, havendo nuanças e variações em seu percurso, que mesmo não sendo objeto deste artigo, não podem ser desconsideradas. Aliás, registrem-se as contribuições nessa direção de Gomes (1988), Alem (1991), Dal Rosso (1996), Cardoso e Lage (2005), Pires (2009), Santos (2011), Barbosa, Corseuil e Reis (2012) e Filgueiras (2012). E mais, até o início deste século, a maior parte dos itens fiscalizados de normas regulamentadoras de SST registrados no software de monitoramento de desempenho administrativo dos auditores-fiscais do trabalho (atualmente denominado SFITWEB) não era associada a acidentes de trabalho e na maioria das vezes não havia emissão de multas contra o patrão infrator (CARDOSO e LAGE, 2005). </P>
<P>Segundo informações do SFITWEB, é possível inclusive constatar que, até 2009, as mesmas empresas eram numerosas vezes reincidentes nas mesmas infrações, principalmente em setores econômicos envolvendo utilização intensiva de mão de obra, como é o caso da construção civil (NASCIMENTO, 2014). Em razão da legislação da época, depreende-se que, por esse método, o auditor-fiscal conseguiria mais e de modo mais fácil resultados para sua gratificação legal, que era adicionada ao salário-base como resultado do registro de certo número de eliminações de situações geradoras de risco ao trabalhador (BRASIL, 2004). </P>
<P>Para os estabelecimentos industriais, o procedimento comum da inspeção era acompanhar </P>
<P>o empregador na instalação dos equipamentos necessários à eliminação da insegurança ou insalubridade no trabalho. Com isso, o ciclo vicioso da pedagogia conciliatória ainda era perceptível, acima exemplificado no caso da construção civil. </P>
<P>Busca-se, aqui, não propriamente uma análise descritiva da trajetória do SFIT, mas balizar e compreender a sua situação mais recente, compreendendo desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no final dos anos 1990 até o período que antecede o impeachment de Dilma Rousseff, em 2016. Nessa direção, são destacados seus percalços e dilemas, alinhamentos e diretivas políticas, por meio de revisão bibliográfica e análise de documentos oficiais, incluindo o conteúdo da veiculação pela mídia de notícias trabalhistas e econômicas afins. Com isso, pretende-se contribuir criticamente para o debate sobre o papel e a inserção da inspeção do trabalho, destacando os desafios e as perspectivas que se lhe apresentam. </P>
<P>Sequencialmente, abordam-se os seguintes tópicos: principais questões e desafios nos governos de FHC, Lula e Dilma; a investida neoliberal sobre a legislação trabalhista; a inspeção do trabalho e a atuação de outros atores sociais e, por fim, o Estado e a proteção social do trabalho. Contribuição, é verdade, que, ante à análise institucional, não lança mão de uma organização cronológica amiúde dos eventos em uma espécie de timeline. Enfim, a referência inicial da análise que se segue é 1998. Registre-se, porém, que no ano 2000 foram englobadas as categorias profissionais do quadro funcional anterior do SFIT, composto por fiscais, médicos, engenheiros do trabalho e assistentes sociais, para se constituir uma caracterização única e generalista para a inspeção do trabalho no Brasil, com a instituição da carreira de auditoria-fiscal do trabalho (Idem, 2000). </P>
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<H4>Principais questões e desafios nos governos de FHC, Lula e Dilma </H4>
<P>Após o ímpeto do Estado em suportar o crescimento de ações da inspeção do trabalho durante o Governo FHC, com o surgimento dos grupos móveis de combate ao trabalho escravo e a articulação com outros atores sociais para o combate à exploração do trabalho infantil, teve início, em 2003, o Governo Lula, com propostas de mudanças e de inclusão dos segmentos da base da pirâmide social, face a um quadro de grandes desigualdades. </P>
<P>Ressalve-se, no entanto, que, entre 1992 e 2012, a inspeção do trabalho teve seu número de auditores-fiscais estabilizado em torno de 3.000 agentes, enquanto o número de trabalhadores ocupados aumentou em 50% (BARBOSA, 2012). Ainda assim, os grupos móveis de combate ao trabalho escravo foram mantidos e foram criados grupos especiais de auditores mesmo para locais carentes de segurança aos auditores e que dificilmente as fiscalizações de rotina alcançariam. </P>
<P>A performance exclusivamente coercitiva, e não política, dessa parcela de agentes causou problemas ao final da gestão Lula, quando os grupos móveis ampliaram suas ações até alcançarem latifúndios pertencentes a alguns dos representantes do Congresso Nacional e a grandes grupos econômicos do setor pecuarista, onde encontraram a exploração de trabalhadores sob condições degradantes e também sob servidão por dívida. Esses grandes proprietários tinham forte influência no Poder Executivo, os grupos móveis tiveram suas ações suspensas por alguns meses até o “saneamento” político da situação. </P>
<P>Mas as bem-sucedidas ações dos grupos especiais de fiscalização não eram sinônimo de progresso nas fiscalizações de rotina, em que auditores-fiscais em inspeções solitárias tinham que lidar com as influências regionais do patronato e o progressivo sucateamento de recursos materiais e mesmo humanos dos órgãos descentralizados da inspeção do trabalho. Segundo Filgueiras (2012), qualquer auto de infração lavrado nesses órgãos levava anos para ser transformado em multa a ser cobrada do patronato, quando então perdiam seu eventual efeito pedagógico. </P>
<P>Após os oito anos do Governo Lula, com a estabilidade econômica terminando juntamente com o último ano de seu segundo mandato e os efeitos ampliados no tempo da crise econômica mundial de 2008, passando a afetar o mercado de trabalho interno, os lucros do patronato resultantes do superaquecimento do mercado interno vivenciado na década anterior começaram a se reduzir. Tipicamente dessa situação, os empregadores passaram a oferecer maior resistência às fiscalizações para efeito das Normas Regulamentadoras, especialmente quanto à NR-12, sobre segurança com máquinas e equipamentos, alegando custo altíssimo da adequação de seus pátios de máquinas, apesar de, anteriormente, por meio de seus representantes nas Federações e na Confederação da Indústria, terem participado da construção tripartite do regulamento. </P>
<P>Apesar daqueles obstáculos, com a escolha do Brasil para a Copa do Mundo Fifa e as Olimpíadas, além da expansão na construção de novas usinas hidrelétricas e linhas de transmissão de energia, teve a Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), ao final do primeiro mandato do Governo Dilma, que pôr em ação várias modalidades de forças-tarefa de auditores-fiscais visando o atendimento de demandas específicas de fiscalização: combate ao trabalho escravo e à exploração do trabalho infantil, fiscalização de construção de infraestruturas, de portos, de transportes rodoviários e de setores econômicos de grande incidência de irregularidades em ergonomia. A vantagem desses grupos especiais e interinstitucionais era possuírem relativa imunidade aos poderes regionais do patronato e poderem alcançar trabalhadores distantes das aglomerações urbanas. </P>
<P>Tal preocupação não é sem fundamento. Além da persistência de práticas anacrônicas de intimidação originadas dos poderes políticos regionais nas regiões ermas apesar da evolução democrática do Estado, casos de ameaça e de violência contra auditores-fiscais podem ter derivado da maior objetividade técnica das fiscalizações modernas, tendo como caso emblemático </P>
<P>o assassinato de três auditores-fiscais, além do motorista que os conduzia, na zona rural do município de Unaí, no estado de Minas Gerais, em 2004, durante fiscalização em propriedade do maior produtor de feijão da região à época. </P>
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<H4>A investida neoliberal sobre a legislação trabalhista </H4>
<P>Ainda sob os impactos da crise mundial de 2008, com riscos de redução dos investimentos e lucros e a reversão da estabilidade econômica, a classe empresarial, no segundo Governo Dilma, buscou, politicamente, adequar o mundo do trabalho aos seus interesses imediatos. Aliás, um tema que lhe é recorrente. </P>
<P>A Câmara dos Deputados, hoje com a hegemonia dos partidos com perfil conservador mais atrelado ao ideário neoliberal, tenta mitigar conquistas históricas do trabalhador presentes na legislação trabalhista pela aprovação do Projeto de Lei (PL) nº 4330/04, que regulamenta a terceirização do trabalho, praticamente generalizando-a, não importando, para o empregado, se será ou não alocado na atividade fim do empregador contratante. Aqui, a cisão do movimento sindical se tornou notória durante a celebração do dia 1° de maio de 2016. Enquanto a Força Sindical explicitava o apoio à terceirização generalizada ao lado de próceres parlamentares do PL, a Central nica dos Trabalhadores (CUT) discursava alhures contra a sua regulamentação (GRANJEIA et al., 01/05/2015). Transformado o projeto em lei, a fiscalização das relações de trabalho poderá ser extremamente dificultada devido à indefinição de responsabilidades quanto às medidas de prevenção contra acidentes. </P>
<P>Os defensores do projeto alegam que ele busca eliminar a insegurança jurídica limitada à Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que orienta juízes a legitimarem exclusivamente a terceirização que não atinge a atividade fim de seu contratante. Entretanto, na prática, poderá todo trabalhador ser transformado em empresa individual e minimizar-se-ia a proteção social do Estado quando o tomador de serviço de trabalhadores terceirados gerasse ambientes de trabalho potencialmente insalubres. </P>
<P>Se na esfera trabalhista o último recurso das manifestações em prol dos direitos constitucionais fundamentais de segunda geração, ou seja, os direitos sociais (NOVELINO, 2009), são os sindicatos laborais, estes não foram esquecidos também quando se percebe que outro efeito da lei nº 4330/04 seria desarticular essas entidades, ao fazer com que os trabalhadores perdessem a noção de categoria ou classe, já que, terceirizados, transitariam, segundo estratégias prévias, entre diversas empresas à custa de não se desenvolver qualquer relação social no ambiente de trabalho. Uma reificação do trabalho, agora matizada pelas mudanças nas relações trabalhistas. </P>
<P>Junta-se aos argumentos do patronato pela terceirização a defesa equivocada da flexibilização da jornada do trabalho como um antídoto à diminuição da taxa de desemprego. Equivale dizer, justifica a dominação do princípio do negociado sobre o legislado ante as exigências da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), considerada pelo patronato como arcaica e carente de “modernização”, conforme análise do pesquisador José Dari Krein (2015). </P>
<P>Análises comparativas levam à conclusão de que o resultado da atual onda neoliberal no país, de defesa das relações de trabalho ditas “modernas”, pode, na verdade, resultar no retorno da desregulação do trabalho a épocas anteriores às conquistas da CLT, mas em uma versão da Era Digital, já que, a exemplo das iniciativas do Uber e do sistema de agenciamento de mão de obra por projetos, o trabalhador pode ficar dias esperando uma demanda e não ser remunerado pelo tempo em que ficou à disposição. Para Pochmann (27/09/2016), a “uberização” do trabalho; para Antunes (19/09/2016), o trabalhador nessa modalidade de relação de trabalho flexível não teria limite de horas de trabalho diárias. </P>
<P>Na defesa da desregulamentação do trabalho, afirma-se que esse tipo de relação é mal necessário restrito às fases difíceis e conjunturais do capitalismo, sendo esse seu corolário, a par de alimentar a concentração de renda pela minimização do custo salarial. </P>
<P>Entretanto, estatísticas mostram uma tendência de crescimento das relações de trabalho sem proteção. Segundo o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese), entre 2007 a 2014 houve um aumento de 28,7% nas contratações de trabalhadores não terceirizados, enquanto o percentual acrescido de terceirizados foi de 46,5% (DRUMMOND, 26/09/2016). No mesmo período, a diferença entre as remunerações apenas aumentou em prejuízo desses, chegando a uma defasagem de 76,6% no último ano de avaliação. Uma contradição ao princípio da efetiva igualdade de direitos sociais duramente positivada pela última Constituição Federal. Por outro lado, a par de maiores riscos e de seus efeitos deletérios no ambiente de trabalho, uma dualidade no aumento dos acidentes no trabalho entre terceirizados e não terceirizados. Para os últimos, segundo a mesma fonte, o risco de ocorrência de acidentes se concentraria no espectro de menor remuneração. </P>
<P>A propósito, a Revolução Industrial, no auge do liberalismo econômico, foi marcada pela falta de mão de obra com condições físicas para o trabalho, decorrente do “pauperismo dos trabalhadores”, explicado por baixos salários, péssimas condições de saúde e escassez de moradias, sendo os bairros operários “verdadeiros circos de horror” (DI GIOVANNI e PRONI, 2006). À época, “os pobres não eram mais os párias, os doentes, os loucos. Paradoxalmente, pobres eram os que trabalhavam, gerando assim uma situação explosiva que revelava, desta forma, o lado político da questão social” (Idem, p. 164, itálico no original). Não por acaso, foi a própria natureza autofágica do livre mercado que ensejou a instituição do constitucionalismo social como contrapeso às garantias dos ganhos empresariais. Todavia, com o tempo, em contraposição às conquistas da proteção social que impacta sobremaneira a vida dos trabalhadores, houve a recorrente redefinição das relações trabalhistas e, com isso, o aumento da informalidade no trabalho, a precarização acelerada e suas nuanças. Todas como situações cíclicas, cujas marchas e contramarchas não pressupõem um continuum linear progressivo. Situações sempre inerentes ao neoliberalismo redivivo, como bem avaliam os autores reunidos por Sader e Gentili (2000). </P>
<P>Agora, não bastasse a contramarcha da terceirização, a busca de inefetividade da inspeção do trabalho, proposta em dezembro de 2016 mediante o ingresso na Câmara dos Deputados de projeto de novo Código Comercial (BRASIL, 2011a), o qual, se aprovado, impediria aos auditores-fiscais de iniciarem inspeção em qualquer estabelecimento sem antes informarem a sua ação ao empregador, com dois dias de antecedência. Embora inusitado, não se trata de um processo isolado. </P>
<P>Em 2014, como forma de balizar a inspeção do trabalho com os interesses em pugna, promovia-se uma estratégia na qual um partido com raízes no histórico trabalhismo brasileiro, </P>
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<Lbl>o </Lbl>
<LBody>Partido Democrático Trabalhista (PDT), gestor do outrora Ministério do Trabalho e Emprego, hoje Ministério do Trabalho, propunha um PL de reestruturação de todo o sistema de proteção ao trabalhador nas três esferas de governo. No projeto, intentava implantar o Sistema nico do Trabalho (SUT), nome em analogia ao Sistema nico de Saúde (SUS). Nele, </LBody>
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<LI>
<Lbl>o </Lbl>
<LBody>SFIT se tornaria um departamento sob a direção de um sistema descentralizado entre os municípios, unidades federativas e a administração federal. No SUT, as ações da inspeção seriam definidas e elaboradas por conselhos em cuja composição haveria representantes do governo, trabalhadores e patrões (REPÓRTER BRASIL, 2014). Daí o seu atrelamento aos interesses regionais, como era a administração pública no início da República. Sem contar que </LBody>
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<Lbl>o </Lbl>
<LBody>SUT seria, em essência, uma contradição à orientação da OIT de que suas nações-membro deveriam possuir uma organização centralizada. </LBody>
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<P>Como a nomeação dos superintendentes regionais do trabalho, autoridades máximas dos órgãos descentralizados do SFIT, é exclusivamente política, na maioria das vezes são os aliados dos políticos regionais com contatos no Congresso Nacional ou no Palácio do Planalto que são empossados. Importante é que na recente onda neoliberal, em 2015, superintendentes regionais de algumas unidades federativas revogaram as delegações que haviam para os auditores-fiscais praticarem embargo e interdição. Dessa maneira, ficavam essas práticas inteiramente dependentes dos interesses políticos regionais, sem poder de decisão técnica para decidir pela paralisação do funcionamento de um ambiente laboral insalubre. No início do ano seguinte, após movimento político liderado pelo Sindicato dos Auditores-Fiscais do Trabalho (Sinait), foi publicada portaria retirando dos superintendentes regionais a prerrogativa de atuar no embargo e interdição. </P>
<P>Mesmo assim, em nova iniciativa política, o patronato conseguiu garantir a publicação de portaria pelo Ministério do Trabalho ainda em 2015, concedendo poderes aos superintendentes regionais para exonerar discricionariamente os gestores técnicos das ações de fiscalização do trabalho nos órgãos descentralizados da inspeção, reduzindo as chances de os procedimentos fiscais frustrarem os interesses políticos regionais. </P>
<P>Em continuidade, conseguiu a aprovação, na Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio, em maio de 2015, do Projeto de Decreto Legislativo n° 1.408/13, que pretende extinguir a NR-12, sobre “Máquinas e Equipamentos” (CÂMARA NOTICIAS, 29/05/2015). O projeto continua tramitando na Câmara dos Deputados, onde passará por mais duas comissões para em seguida ser votado no Plenário. A extinção dessa NR torna mais difícil para a inspeção do trabalho fiscalizar os pátios de máquinas das empresas, cujas irregularidades associadas às NR-12, segundo o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), resultaram em 358 mortes, 10.710 amputações e 32.730 fraturas no triênio 2011-2013 (REVISTA PROTEÇÃO, 09/06/2015). </P>
<P>Diante desse cenário, a redução do quadro normativo de referência para os auditores-fiscais do trabalho e de sua infraestrutura nos órgãos regionais, além da potencial diminuição de sua efetividade social, parece colocar atualmente a inspeção do trabalho em situação de grandes dificuldades. Vasconcelos (2014) discorre sobre os impactos dos reduzidos recursos concedidos pelo governo atualmente aos auditores-fiscais do trabalho nas ações de rotina, sendo eles obrigados a dar prioridade aos estabelecimentos produtivos de acesso mais favorável, facilitado, com a menor quantidade possível de dificuldades. Entre elas poder-se-ia mencionar a falta frequente de viaturas em condições de superar obstáculos comuns no interior das unidades federativas, especialmente durante a fiscalização rural. Ademais, pelo seu impacto no plano operacional, registrem-se os limites inerentes aos contingenciamentos orçamentários, que facultam aos ministérios definir, por prioridades, a alocação de recursos para o custeio de diárias e combustíveis em seus respectivos raios de ação. </P>
<P>Nesse contexto, um convênio foi realizado entre a SIT e a Universidade de Brasília (UnB) para a aplicação da tecnologia Big Data para armazenar e cruzar informações estratégicas para as ações dos auditores-fiscais do trabalho utilizando os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), do Relatório Anual de Informações Sociais (Rais), do Observatório do Mercado de Trabalho, do e-Social, do SFIT, além da base de dados de outros órgãos de governo (CORREIO BRAZILIENSE, 10/11/2016). Dessa forma, usando ferramentas mais desenvolvidas de inteligência computacional, poderá a inspeção do trabalho enviar seus auditores para as empresas e setores econômicos em que mais fundamentadamente existam maior volume e recorrência de infrações trabalhistas. Seria mais um esforço da instituição para driblar a redução de recursos e de sua infraestrutura. </P>
<P>Contudo, sobre a exaustão da infraestrutura da proteção social do Estado, o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) 241, impondo o congelamento de gastos públicos por duas décadas, obviamente vai reduzir o potencial de todas as instituições de proteção social, já que qualquer plano de orçamento das instituições públicas só poderá sofrer ajuste igual ao índice da inflação do ano anterior. Enfim, um risco de maior retrocesso na proteção social do trabalho. </P>
</Sect>
<Sect>
<H4>A inspeção do trabalho: outros atores e as novas institucionalidades </H4>
<P>Na forma sucinta, esta seção aborda duas particularidades diretamente relacionadas com a atividade de inspeção do trabalho: primeiro, a ação de outros atores sociais que, em graus distintos, a permeiam – às vezes em concorrência, às vezes de forma complementar; segundo, o esforço interinstitucional recente, traduzido em políticas, planos e programas, para a melhoria das condições de SST no país. </P>
<P>Concorrência e cooperação dentro do Estado </P>
<P>Muitas vezes decorrentes de exegeses jurídicas, em razão de redações sem clareza da legislação federal, a redundância de atribuições, concorrencial ou cooperativa, também ocorre quanto à fiscalização – direta e indireta – dos ambientes laborais, basicamente pelas denominadas Vigilâncias em Saúde do Trabalhador (BRASIL, 1990; SANTOS, 2011), que compõem o SUS, e também pelos membros do Ministério Público do Trabalho (MPT) (BRASIL, 1993) e da Advocacia-Geral da União (AGU) (SANTOS, 2011). </P>
<P>Na área de saúde pública, a denominada Lei Orgânica da Saúde (lei nº 8080/90) institui as seções de Vigilância em Saúde do Trabalhador pertencentes ao SUS, possuindo paralelamente atribuições típicas de fiscalização em saúde ocupacional praticadas pela inspeção do trabalho desde 1957, quando o Brasil ratificou a Convenção nº 81 da OIT. Entretanto, análises oficiais mostram que, apesar dos esforços políticos acerca dos interesses regionais, mesmo induzindo a confusão de atribuições, o ordenamento constitucional condiciona a proteção social laboral a partir da inspeção do trabalho (BRASIL, 2015b). Tal polêmica não surpreende, pois, em âmbito internacional, existe semelhante concorrência institucional entre setores idênticos. Em 2006, a OIT lançou a Convenção nº 187, recomendando aos países membros a elaboração de uma política nacional de segurança e saúde no trabalho e, no ano seguinte, a OMS lançou o Plano de Ação Global de Saúde dos Trabalhadores com objetivos extremamente similares (SERVO et al., 2011). </P>
<P>O MPT, constitucionalmente com atribuições complementares à inspeção do trabalho, em razão da dificuldade dos auditores-fiscais das unidades descentralizadas para compor grupos locais de combate ao trabalho escravo, por vezes forma sua própria equipe em convênio com os órgãos de polícia judiciária. No entanto, ocorre que o MPT evita impetrar ação civil pública contra empregadores infratores, preferindo propor Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), com prazo para solucionar questões trabalhistas. Não raramente os TAC, descumpridos, resultam em novo termo substitutivo com novos prazos ao empregador, pois os procuradores do trabalho são avaliados por seus superiores pelo número de TACs assinados pelos empregadores, corroborando a pedagogia de conciliação, praticada em regra pela inspeção do trabalho até a primeira década deste século (FILGUEIRAS, 2012). </P>
<P>A AGU também mantém interface com a inspeção do trabalho. Segundo Santos (2011), até a década passada ela frequentemente requisitava os relatórios de análises de acidentes de trabalho graves elaborados por auditores-fiscais do trabalho para embasar suas ações regressivas contra empresas que registraram acidentes graves e fatais. Em 20 anos, a AGU ajuizou 3,2 mil ações regressivas, havendo expectativa de indenização de R$616 milhões (AGU, 2014). No entanto, os gastos previdenciários com benefícios acidentários correspondentes às despesas do INSS com cinco rubricas acidentárias – isto é, aposentadoria especial, aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, auxílio-acidente e auxílio-suplementar – evoluíram de quase R$9,8 bilhões, em 2007, para R$14,8 bilhões, em 2011, segundo o Anuário Brasileiro de Proteção (2015). Equivale dizer que apenas um pequeno percentual do universo acidentário de acidentes de trabalho balizaria as empresas atingidas com as ações regressivas. É claro que a falta de recursos à inspeção do trabalho para analisar a maioria dos acidentes também contribui para isso. </P>
<P>Em meio às disputas entre os próprios órgãos públicos de defesa do trabalhador, entre o patronato e os trabalhadores, e entre os próprios blocos políticos no Congresso Nacional, ocorre ainda a criação de normas pelo Poder Executivo, do qual a inspeção do trabalho faz parte, para garantir o cumprimento de sua política de austeridade fiscal e aumento de arrecadação para o controle das contas públicas, desfavorecidas, é certo, após os incentivos ao mercado interno no final do Governo Lula. Tal política, em vez de mirar o capital acumulado pelos empresários, desfalca o próprio trabalhador ao instituir medidas que utilizam, por exemplo, o Fundo de Garantia e Tempo de Serviço (FGTS) para financiar, pelos bancos públicos, linhas de crédito a juros abaixo do mercado (FOLHA DE S. PAULO, 26/10/2015) – pejorativamente alcunhada como sorte de “bolsa empresário”. Aqui, pragmaticamente, a concreção de um exercício no sentido político, pela convivência entre grupos com interesses diversos ante à própria efetivação do que seria justo (ARENDT, 1999). </P>
<P>Esforços interinstitucionais recentes </P>
<P>A instituição da Política Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho (PNSST) (BRASIL, 2011b) resultou de um amplo acordo tripartite entre os atores sociais diretamente envolvidos no conflito capital e trabalho, por um lado, e o governo, por outro. Como tal, um esforço interinstitucional definindo diretrizes entre aqueles atores sociais para melhorias na área de SST e redução dos acidentes e doenças do trabalho no país. Já o Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (Plansat) (Idem, 2012), igualmente em nível tripartite, busca operacionalizar a PNSST. Suas ações iniciais dirigiram-se para os setores da construção civil e transporte de carga, dos quais se esperava um importante efeito-demonstração para as demais atividades. </P>
<P>Pelo Plansat, entre outras ações, caberia ao Ministério da Previdência Social subsidiar a formulação de regulamentos entre as instituições públicas envolvendo a SST para o aprimoramento das ações da inspeção do trabalho. </P>
<P>Em que pese o seu importante esforço interinstitucional, algumas iniciativas, alargando e convergindo ações interministeriais talvez pudessem ter sido priorizadas no Plansat, sendo uma delas a vinculação do Fator Acidentário de Prevenção aos registros das ações fiscais no SFITWEB, de maneira a aumentar a alíquota do Seguro de Acidente de Trabalho aos empregadores que sofressem maior frequência de lavratura de autos de infração. Outra seria o acesso da inspeção do trabalho ao banco de dados do Sistema nico de Benefícios, de modo que os planos de ação anuais dos auditores-fiscais tivessem mais subsídios para escolher as empresas com maior incidência de afastamentos do trabalho. </P>
<P>Não bastasse isso, parece que interesses inter e intrainstitucionais tornam morosos os avanços na proteção do trabalhador, em que, por exemplo, o pressuposto da integração entre os ministérios do Trabalho e da Previdência Social, dependente de vontade política, é requerido, especialmente pelo potencial que encerra vinculação de seus bancos de dados e, com isso, a troca de informações mais acuradas entre as partes. Nesse sentido, fundamental seria a inclusão dos padrões de accountabilityna disseminação de informações confiáveis à sociedade, mas como uma questão de Estado e não sujeita à transitoriedade de governos, como assinala O’Donnell (1998). </P>
<P>Dificuldades exteriores ao Estado tornam a construção das políticas de proteção ao trabalhador tarefa a ser iniciada e executada ao longo de décadas. Prova contundente disso é o fato da PNSST ter sido concluída em 2011 a despeito de que, ainda em 2004, sua primeira versão tenha sido apresentada para consulta pública, embora essa, diferentemente da outra, que se concentrava no ambiente de trabalho, privilegiasse o sujeito sob os riscos ocupacionais, o trabalhador, ao intitular-se Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador. Registros indicam que a primeira política não vingou porque sua elaboração não privilegiou o formato tripartite de acordo social típico das negociações trabalhistas (SERVO et al., 2011). </P>
<P>Nesse contexto, a inspeção do trabalho, dentro de sua área de gestão e em aproximação às diretrizes diretamente associadas às ações de fiscalização, instituiu um plano de ação específico ao seu âmbito de atuação, denominando-o Estratégia Nacional para a Redução dos Acidentes de Trabalho 2015-2016 (BRASIL, 2015a). Entre as suas ações, estão a elaboração anual de uma lista de empresas para fiscalização prioritária segundo as taxas de incidência de doenças e acidentes do trabalho, e o desenvolvimento de ações fiscais com atenção especial à prevenção das situações de risco responsáveis por cerca de 80% das mortes no trabalho. Além disso, o plano prevê dobrar o número de auditores-fiscais do trabalho que desenvolvem prioritariamente ações no campo da SST. </P>
<P>Em um contexto nacional em que o governo acentua as iniciativas para o aumento da arrecadação para a melhoria de suas contas visando o controle da inflação, será possivelmente um desafio adequar entre as atividades da inspeção do trabalho a ampliação da arrecadação de FGTS e das ações de SST. </P>
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<H4>Estado e proteção social do trabalho </H4>
<P>Hoje, a redução do papel Estado na proteção do trabalhador expõe, em boa medida, o resultado da reforma administrativa federal (BRASIL, 1998), que, entre outras, alterou as regras de remuneração e avaliação dos servidores no funcionamento dos órgãos públicos, havendo com isso reflexos no Congresso Nacional, onde os representantes de cada instituição pública são obrigados a fazer lobby na satisfação dos objetivos de suas categorias profissionais, ou mesmo impedir sua extinção ou exclusão como carreira de Estado. </P>
<P>Entretanto, no caso da inspeção do trabalho, em resultado daquela reforma, de acordo com Cardoso e Lage (2005) e Filgueiras (2012), para os auditores era vantajoso exclusivamente solicitar aos empregadores a regularização de um limitado número de itens das NRs, sob a perspectiva de recidivas quanto às insalubridades e, consequentemente, novas visitas dos auditores aos mesmos estabelecimentos, tornando mais fácil o alcance de metas para o recebimento de gratificações por metas de fiscalização. </P>
<P>Mais tarde, a substituição das gratificações na remuneração por meio de subsídio, além da multiplicação dos grupos móveis de fiscalização, tornavam importante a exigibilidade do maior número possível de itens das NRs à classe patronal, pois o desempenho no novo sistema de trabalho seria discutido em épocas de avaliação do SFIT pelo Ministério do Planejamento e Gestão. </P>
<P>Em nova reforma, mais recentemente, sob a justificativa dos ajustes para o enfrentamento da crise fiscal, incorporou-se, ao final de 2015, o Ministério do Trabalho e Emprego ao Ministério da Previdência Social, instituindo-se o Ministério do Trabalho e Previdência Social pela portaria nº 696/2015 (BRASIL, 2015c), o que, a princípio, gerou novas expectativas sobre o papel efetivo da inspeção do trabalho. Esta, tendo atribuição que influencia diretamente nos fatos geradores de benefícios previdenciários, poderia ter papel significativo ante a situação financeira da previdência social para sustentar seus beneficiários. Por exemplo, com a utilização dos bancos de dados do então extinto Ministério da Previdência Social, a inspeção do trabalho, como já dito, poderia aprimorar seus esforços para rastrear áreas, setores e ocupações com maiores incidências de agravos à saúde. </P>
<P>Contudo, se opondo ao que seria socialmente justo quanto aos mecanismos efetivos de proteção aos trabalhadores, sob o argumento da crise e com o apoio do Congresso, transferiu-se alguns meses depois toda uma estrutura tipicamente associada à previdência social, do outrora Ministério do Trabalho e Previdência para o Ministério da Fazenda (Idem, 2016). </P>
<P>As tendências de políticas públicas da inspeção do trabalho atualmente não apenas tendem a retornar ao estado anterior, como a expectativa quanto aos direitos trabalhistas a serem protegidos passou a ser desfavorável tanto a quem os protegem como àqueles que por eles são protegidos. </P>
<P>Na realidade, essas questões remetem-se a razões e fatos históricos que ensejaram os saltos de ações sociais envolvendo o sistema de proteção do trabalho brasileiro nos últimos 45 anos, a começar pelo seu aparelhamento nas décadas de 1960 e 1970. </P>
<P>À época, a contratação de agentes de inspeção e a criação da Fundacentro, em 1966, como centro de desenvolvimento do conhecimento em SST não passaram de meios para serem satisfeitos critérios para concessão de financiamento pelo Banco Mundial à execução do “milagre econômico” pelo governo militar. Nesse período, o país era conhecido internacionalmente como campeão em acidentes de trabalho, situação que se contrapunha aos interesses financeiros hegemônicos dos órgãos internacionais de fomento econômico (SILVA, 2015). </P>
<P>Enfim, acidentes de trabalho e precarização das condições de trabalho, sem desconsiderar a reiteração da chaga histórica do trabalho escravo, sobretudo praticada por vários grandes proprietários de terra, consolidavam-se como uma contradição aos interesses de uma gestão neoliberal, contrapondo-se à necessidade de maior inserção do país no mercado mundial. Exemplarmente, em 1994, as nações economicamente hegemônicas, em reunião do GATT, condicionaram as compras em seus territórios de mercadorias de países emergentes à eliminação de práticas caracterizadas como social dumping (PASTORE, 1997). </P>
<P>Desde então, os investimentos na inspeção do trabalho aparentemente ocorreram em função de interesses similares para satisfazer as condições para o crescimento econômico, em que pese a sua diferença semântica com o termo desenvolvimento. Contudo, o crescimento não implica necessariamente na maior justeza nos mecanismos de proteção social, incluindo a do trabalho. </P>
<P>De qualquer forma, o quadro de acidentes e doenças do trabalho, marcado por preocupantes matizes em seus números, ainda mantém a sua centralidade nas ações da inspeção do trabalho. Sem estas, enfraqueceria a prevenção dos acidentes do trabalho e haveria prejuízo maior para todos: governo, patrões e trabalhadores. </P>
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<H4>Considerações finais </H4>
<P>Em particular, sobre os impactos do neoliberalismo nas políticas públicas, buscou-se contribuir para a compreensão das razões que movem a inspeção do trabalho, de modo a ser ela localizada no complexo histórico de desenvolvimento do Estado social e, por conseguinte, articulá-la com os demais atores sociais com estratégicas similaridades. </P>
<P>Cabe lembrar que, em um quadro amplo, o sistema de proteção social, no qual a inspeção do trabalho é essencial, se origina de desenvolvimentos legislativos resultantes das instabilidades sociais frequentes na sociedade capitalista, que, explicadas pelo círculo vicioso de desigualdades, engendram insatisfações, conflitos e ameaças aos valores democráticos, segundo Thomas Piketty (2014). </P>
<P>No que respeita à necessidade de regulação do capital e da proteção social, esse autor, destacando a ameaça da redução do Estado, também destaca que, diante da impossibilidade de aumentar a carga tributária à população para manter o Estado de bem-estar social e suas formas no século XXI, tal necessidade não significa desmantelá-lo, mas redefini-lo, no sentido de que urge estender os direitos fundamentais à maioria da população, ou seja, tornando “os serviços cada vez mais adaptados às necessidades públicas” ( PIKETTY, 2014, p. 471). </P>
<P>De fato, com as grandes transformações pelas quais passou o capitalismo, muitas vezes seguidas de intermitentes crises no mundo do trabalho, os sistemas de proteção social surgiram como propostas aos efeitos deletérios das mesmas, bem como à própria continuidade da acumulação do capital, como bem assinalam Marques (1997) e Di Giovanni e Proni (2006). Bases, enfim, para a concepção de um Estado do bem-estar, em que o desenvolvimento econômico e os direitos à cidadania e proteção social se entrelaçam (DRAIBE e RIESCO, 2007). Em contradição, tem-se como a outra face da moeda e configurando um dilema maior, o receituário neoliberal, fartamente criticado não obstante suas feições e transmutações, como documentadas por Sader e Gentili (2000). Como as crises do capitalismo são cíclicas e a ele inerentes, urge debater as ameaças insondáveis dos retrocessos sociais que se apresentam atualmente a pretexto do desenvolvimento econômico, sua amplitude, e, sobretudo, os meios para enfrentar os riscos iminentes da destruição metódica dos mecanismos de proteção social do trabalho, em que os direitos trabalhistas e própria inspeção do trabalho são seus elementos centrais. </P>
<P>Exatamente por isso, hoje, impõe-se a ambivalência de impasses e dilemas cruciais, em que os primeiros, basicamente, se resumiriam aos contrapontos das propostas de reforma trabalhista e da terceirização; e, por fim, do contingenciamento orçamentário e da relação entre a escassez de infraestrutura e a redução do quadro de auditores fiscais, ainda mais ameaçados pelo congelamento dos gastos sociais. Já os dilemas cruciais conduziriam a saídas contraditórias face às implicações daí decorrentes e inerentes às alternâncias dicotômicas, não necessariamente excludentes, acerca das ações de conciliação ou de penalização por um lado, e entre a fiscalização trabalhista ou as ações de prevenção em SST, por outro. </P>
<P>No meio das incertezas, considerando que esses impasses e dilemas são recentes e se antepõem, e mesmo se sobrepõem, ainda que os problemas se ampliem e ações se redefinem, resta uma questão central e balizadora: afinal, para onde vai a inspeção do trabalho? </P>
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<H4>Referências </H4>
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<Sect>
<H5>CELSO AMORIM SALIM </H5>
<P>(celso.salim@fundacentro.gov.br) é professor do Programa de Pós-Graduação “Trabalho, Saúde e Ambiente” da Fundacentro. Possui pós-doutorado em estudos populacionais pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp, Brasil), doutorado em demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG, Belo Horizonte, Brasil), mestrado em sociologia e graduação em ciências sociais pela Universidade de Brasília (UnB, Brasil). </P>
</Sect>
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<H5>FILIPE COLARES NASCIMENTO </H5>
<P>(filipe.nascimento@mte.gov.br) é auditor-fiscal do Ministério do Trabalho. Possui mestrado pela Fundação Jorge Duprat e Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro, São Paulo, Brasil). Possui especialização em engenharia de segurança no trabalho pela Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT, Cuiabá, Brasil), e graduação em engenharia elétrica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG, Belo Horizonte, Brasil). </P>
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